Analisis Hukum Aturan Baru Otda Dibawah Tekanan Regulasi Pusat

[INTRO]

Ketegangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah akhir akhir ini kembali menjadi persoalan yang mengemuka. Keluhan mengenai terbatasnya ruang fiskal, meningkatnya beban pembiayaan daerah, sempitnya ruang diskresi kepala daerah, hingga berkurangnya kewenangan daerah dalam mengelola potensi ekonomi dan sumber daya alam menunjukkan adanya persoalan yang lebih mendasar daripada sekadar efisiensi anggaran. Persoalannya adalah bagaimana desain hubungan pusat dan daerah dibentuk oleh hukum.

Dalam konteks ini, Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Cipta Kerja dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (HKPD) layak ditempatkan sebagai dua regulasi penting untuk dikaji kembali. Keduanya tidak berdiri sendiri, melainkan berkelindan dengan desain besar desentralisasi yang sebelumnya dibangun melalui Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

Namun, persoalan hukumnya tidak sesederhana mengatakan bahwa seluruh kewenangan daerah telah “diambil” pemerintah pusat. Yang lebih tepat adalah bahwa telah terjadi pergeseran titik berat pengendalian pemerintahan dari daerah menuju pusat melalui standardisasi, pembagian kewenangan sektoral, perizinan berbasis risiko, serta instrumen fiskal nasional.Di sinilah problem konstitusional dan politik hukumnya bermula.

Otonomi Daerah Bukan Sekadar Delegasi dari Pusat

Konstitusi memberikan landasan yang sangat jelas mengenai keberadaan pemerintahan daerah.Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Bahkan Pasal 18 ayat (5) menegaskan bahwa pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat. Artinya, otonomi daerah bukan semata-mata pemberian kemurahan hati pemerintah pusat. Ia merupakan desain konstitusional.

Memang, otonomi tersebut bukan berarti setiap daerah bebas menentukan kebijakan tanpa batas. UUD 1945 sendiri memberikan ruang kepada undang-undang untuk menentukan urusan yang menjadi kewenangan pusat.Karena itu, perdebatan hukumnya bukan mengenai apakah pemerintah pusat boleh mengatur daerah. Tentu boleh.

Pertanyaan yang jauh lebih penting adalah: Seberapa jauh pemerintah pusat dapat menarik kewenangan dari daerah tanpa mengosongkan makna otonomi yang dijamin oleh konstitusi?. Pertanyaan inilah yang harus menjadi parameter dalam menilai berbagai regulasi baru.

UU Pemerintahan Daerah Sesungguhnya Sudah Membuka Ruang Sentralisasi

Menariknya, kecenderungan penguatan kendali pusat sebenarnya tidak pertama kali muncul melalui UU Cipta Kerja, UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah telah mengubah pola pembagian urusan pemerintahan. Undang-undang tersebut membagi urusan pemerintahan menjadi urusan absolut, konkuren, dan umum. Urusan konkuren kemudian dibagi antara pemerintah pusat, pemerintah provinsi, serta pemerintah kabupaten/kota.

Untuk urusan tertentu, terutama sektor strategis seperti kehutanan, kelautan, serta energi dan sumber daya mineral, pembagian kewenangannya memang lebih banyak diberikan kepada pemerintah pusat dan provinsi dibandingkan kabupaten/kota. Bahkan pembagian urusan tersebut dituangkan secara rinci dalam matriks lampiran UU 23/2014.

Dengan demikian, apabila hari ini muncul keluhan kabupaten atau kota karena tidak lagi memiliki kewenangan tertentu dalam sektor pertambangan atau kehutanan, akar persoalannya tidak semata-mata dapat ditimpakan kepada UU Cipta Kerja.

Desain resentralisasi sebenarnya telah dimulai sejak UU Pemerintahan Daerah.UU Cipta Kerja kemudian memperkuat orientasi tersebut melalui harmonisasi dan standardisasi regulasi, termasuk dalam sistem perizinan berusaha.Inilah yang sering luput dalam perdebatan publik.

Dari Otonomi ke Standardisasi: Ketika NSPK Menjadi Instrumen Kekuasaan

Secara normatif, pemerintah pusat mempunyai alasan yang kuat.Indonesia merupakan negara kesatuan. Standar pelayanan tidak mungkin sepenuhnya berbeda antara satu daerah dengan daerah lainnya. Investasi juga membutuhkan kepastian hukum. Pengusaha tidak mungkin menghadapi 500 lebih rezim perizinan yang berbeda.Karena itu, standardisasi nasional merupakan kebutuhan.Masalah muncul ketika standardisasi berubah menjadi subordinasi.

UU Pemerintahan Daerah memang mengharuskan kebijakan daerah berpedoman pada norma, standar, prosedur, dan kriteria (NSPK) yang ditetapkan pemerintah pusat. Bahkan apabila kebijakan daerah tidak sesuai dengan NSPK, terdapat mekanisme pembatalan.

Secara administratif, hal tersebut dapat dibenarkan.Tetapi secara politik hukum, muncul pertanyaan penting: apakah NSPK hanya menjadi standar minimum, atau berubah menjadi alat untuk mengendalikan hampir seluruh ruang kebijakan daerah?. Jika yang kedua terjadi, maka otonomi daerah secara formal memang masih ada, tetapi secara substantif ruang diskresinya semakin mengecil.

Daerah tetap memiliki kepala daerah, DPRD, APBD, dan Perda. Namun ketika kebijakan strategisnya harus tunduk pada begitu banyak parameter yang ditentukan pusat, maka daerah berpotensi berubah menjadi sekadar pelaksana kebijakan nasional.Di sinilah istilah “otonomi administratif” mulai terasa lebih relevan daripada “otonomi politik”.

Cipta Kerja dan Persoalan Kewenangan Perizinan

UU Cipta Kerja sering dipahami sebagai undang-undang yang menarik seluruh perizinan ke pemerintah pusat. Pernyataan tersebut terlalu sederhana.Dalam pembahasan UU Cipta Kerja sendiri, persoalan hubungan pusat-daerah menjadi salah satu isu penting. Mahkamah Konstitusi mencatat bahwa konsep awal memang mengarah pada penarikan kewenangan perizinan melalui sistem OSS, tetapi dalam pembahasan kemudian ditegaskan bahwa pemerintah daerah tetap memiliki kewenangan dalam kerangka otonomi daerah dan pelaksanaannya mengikuti NSPK yang ditetapkan pemerintah pusat.

Jadi problem hukumnya bukan semata-mata “izin semuanya berada di Jakarta”.Persoalannya lebih subtil.Siapa yang menentukan standar? Siapa yang mengendalikan sistem? Siapa yang mempunyai kewenangan terakhir ketika terjadi konflik antara kepentingan investasi nasional dengan kepentingan ekologis dan sosial daerah?

Pertanyaan tersebut menjadi sangat penting untuk sektor pertambangan, kehutanan, perkebunan, kelautan, dan sektor sumber daya alam lainnya.Sebab daerah adalah wilayah yang secara langsung menerima dampak kegiatan ekonomi tersebut.

Jika terjadi kerusakan lingkungan, konflik sosial, perubahan tata ruang, tekanan terhadap infrastruktur, atau persoalan sosial lainnya, masyarakat pertama-tama akan meminta pertanggungjawaban kepada gubernur atau bupati.

Tetapi apabila kewenangan strategis berada di tangan pemerintah pusat, muncullah sebuah paradoks:daerah menerima dampaknya, tetapi tidak sepenuhnya mengendalikan keputusannya.

Problem Konstitusionalnya: Kewenangan Harus Diikuti Sumber Keuangan

Persoalan hubungan pusat-daerah tidak berhenti pada kewenangan.Ia berkaitan langsung dengan uang.Pasal 18A ayat (2) UUD 1945 memberikan prinsip penting bahwa hubungan keuangan, pelayanan umum, serta pemanfaatan sumber daya alam antara pemerintah pusat dan daerah harus diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras.

Ketentuan ini sangat penting.Sebab dalam negara desentralistik, tidak boleh terjadi keadaan ketika daerah mendapatkan beban kewenangan dan kewajiban pelayanan yang besar, tetapi sumber pembiayaannya dikendalikan secara dominan oleh pusat.

UU 23/2014 sendiri mengakui prinsip bahwa penyerahan urusan pemerintahan harus diikuti sumber keuangan yang seimbang dengan beban urusan yang diserahkan.Dengan kata lain:money follows function.Kalau fungsi diberikan kepada daerah, sumber dananya harus mengikuti.

Sebaliknya, apabila kewenangan ditarik ke pusat, maka jangan sampai daerah tetap dibebani konsekuensi administratif, sosial, dan pelayanan publik dari kebijakan tersebut tanpa dukungan fiskal yang memadai.

UU HKPD: Efisiensi Fiskal atau Resentralisasi Fiskal?

Di titik inilah UU Nomor 1 Tahun 2022 tentang HKPD perlu dibaca secara kritis. UU HKPD sebenarnya memiliki tujuan yang dapat dibenarkan: menciptakan hubungan keuangan pusat-daerah yang adil, selaras, dan akuntabel. UU ini mengatur pajak dan retribusi daerah, Transfer ke Daerah, belanja daerah, pembiayaan daerah, serta sinergi kebijakan fiskal nasional.

Karena itu, tidak tepat apabila setiap pembatasan jenis pajak atau retribusi langsung disebut sebagai “perampasan” kewenangan fiskal daerah.Justru UU HKPD memberikan beberapa instrumen penguatan penerimaan daerah melalui restrukturisasi jenis pajak, sumber perpajakan baru, dan penyederhanaan retribusi.

Tetapi masalahnya terletak pada derajat ketergantungan daerah terhadap pusat.Jika semakin banyak keputusan fiskal daerah ditentukan melalui desain nasional, sementara Transfer ke Daerah semakin menjadi sumber utama pembiayaan APBD, maka ruang fiskal daerah secara faktual menjadi sangat bergantung pada keputusan pemerintah pusat.

Dengan demikian, pertanyaan yang harus diajukan bukan sekadar:“Berapa besar dana yang diberikan pusat kepada daerah?”Tetapi:“Seberapa besar kemampuan daerah menentukan sendiri prioritas penggunaan sumber dayanya?”. Sebab desentralisasi fiskal bukan hanya soal jumlah uang yang ditransfer, tetapi juga mengenai derajat kewenangan daerah dalam menentukan penggunaan sumber daya publik sesuai kebutuhan masyarakat setempat.

Ketika Daerah Menjadi Penanggung Dampak, Tetapi Bukan Penentu Kebijakan

Inilah problem paling serius dalam desain hubungan pusat-daerah. Bayangkan sebuah daerah kaya sumber daya alam.Tambang berada di wilayahnya. Jalan rusak akibat aktivitas industri terjadi di wilayahnya. Lingkungan terdampak di wilayahnya. Masyarakat yang mengalami perubahan sosial tinggal di wilayahnya.

Tetapi keputusan strategis mengenai investasi, perizinan, tata kelola sumber daya, dan desain fiskal berada dalam sistem yang sebagian besar dikendalikan pusat.Daerah kemudian dituntut menyediakan jalan, pendidikan, kesehatan, keamanan, pelayanan sosial, dan berbagai fasilitas publik lainnya.

Jika terjadi ketidakseimbangan antara kewenangan, manfaat ekonomi, dan beban pelayanan, maka konflik pusat-daerah sebenarnya hanya tinggal menunggu waktu.Karena itu, tuntutan daerah agar memperoleh pembagian manfaat yang lebih adil tidak selayaknya langsung dicurigai sebagai bentuk pembangkangan terhadap pemerintah pusat.

Dalam perspektif hukum administrasi dan hukum tata negara, tuntutan tersebut justru dapat dibaca sebagai permintaan agar prinsip keseimbangan dalam hubungan pusat-daerah dijalankan secara nyata.

Dalam hal ini ada satu dimensi politik hukum yang juga tidak boleh dilupakan.UU Cipta Kerja dan UU HKPD bukan produk sepihak pemerintah.Keduanya merupakan undang-undang yang dibentuk melalui proses legislasi antara Presiden dan DPR. Karena itu, apabila dalam implementasinya ditemukan persoalan serius dalam relasi pusat-daerah, maka evaluasinya juga merupakan tanggung jawab bersama pembentuk undang-undang.DPR tidak cukup hanya menjadi penonton ketika kepala daerah mengeluhkan sempitnya ruang fiskal.DPR harus melakukan evaluasi legislasi.

Jangan Sampai Efisiensi Mengorbankan Otonomi

Pemerintah pusat tentu membutuhkan kebijakan nasional yang seragam.Indonesia tidak boleh menjadi kumpulan daerah yang berjalan sendiri-sendiri.Investasi membutuhkan kepastian. Perizinan membutuhkan kesederhanaan. Pajak dan retribusi membutuhkan harmonisasi. APBN dan APBD memang harus bersinergi.

Bahkan pemerintah dalam perkara pengujian UU HKPD yang sedang berjalan di Mahkamah Konstitusi pada 2026 menegaskan bahwa penyelarasan Transfer ke Daerah dengan RPJMN dan RKP dimaksudkan untuk menyinergikan kebijakan fiskal nasional dan daerah, bukan mengurangi otonomi daerah.

Argumentasi tersebut secara teoritis masuk akal.Tetapi hukum tidak boleh hanya dinilai dari tujuan yang dinyatakan dalam konsideran.Hukum juga harus dinilai dari akibat yang ditimbulkannya.Jika atas nama efisiensi kemudian daerah kehilangan ruang untuk menentukan kebijakan sesuai karakter wilayahnya, maka efisiensi tersebut harus dipertanyakan.

Jika atas nama investasi daerah kehilangan kemampuan melindungi kepentingan ekologis masyarakatnya, maka desain perizinan harus dievaluasi.Jika atas nama sinergi fiskal daerah semakin bergantung kepada transfer pusat, maka formula hubungan keuangan harus ditinjau kembali.Dan jika daerah dibebani kewajiban pelayanan publik yang besar sementara ruang fiskalnya terbatas, maka prinsip keadilan hubungan pusat-daerah telah mengalami masalah.

Jalan Keluar: Bukan Desentralisasi Tanpa Kendali, Melainkan Desentralisasi yang Berkeadilan

Karena itu, solusi persoalan pusat-daerah bukan dengan mengembalikan Indonesia kepada model desentralisasi tanpa kendali.Yang diperlukan adalah desentralisasi yang terkendali tetapi tetap bermakna.

Pertama, pemerintah dan DPR perlu melakukan regulatory review terhadap berbagai ketentuan UU Cipta Kerja yang berkaitan dengan pembagian kewenangan pusat-daerah, khususnya sektor yang memiliki dampak langsung terhadap masyarakat dan lingkungan daerah.

Kedua, perlu dilakukan evaluasi terhadap formula Dana Bagi Hasil dan Transfer ke Daerah, terutama bagi daerah yang menjadi lokasi utama eksploitasi sumber daya alam.

Ketiga, prinsip money follows function harus benar-benar diterapkan. Jangan sampai daerah diberi kewajiban pelayanan publik tetapi tidak diberikan kapasitas fiskal yang memadai.

Keempat, perlu dibangun mekanisme yang memberikan ruang lebih besar kepada daerah dalam pengawasan dampak investasi. Pemerintah pusat tetap dapat memegang kewenangan strategis, tetapi daerah harus mempunyai effective participation, bukan sekadar menjadi pelaksana administratif.

Kelima, sistem NSPK harus ditempatkan sebagai standar nasional, bukan sebagai instrumen untuk menghapus seluruh diskresi daerah.

Dan keenam, setiap kebijakan nasional yang berdampak langsung terhadap kapasitas fiskal daerah seharusnya didasarkan pada prinsip no unfunded mandate: jangan memberikan kewajiban baru kepada daerah tanpa memastikan sumber pembiayaannya.

Otonomi Tidak Boleh Mati Secara Diam-Diam

Pada akhirnya, persoalan hubungan pusat dan daerah bukan pertarungan antara Jakarta melawan daerah.Ini adalah persoalan bagaimana konstitusi diterjemahkan ke dalam desain pemerintahan.

Indonesia memang negara kesatuan. Tetapi negara kesatuan tidak identik dengan negara yang segala keputusan strategisnya harus dibuat di pusat.Sebaliknya, otonomi daerah juga tidak berarti daerah bebas dari standar nasional.

Kuncinya adalah keseimbangan.Pusat harus memiliki kewenangan untuk menjaga kepentingan nasional. Daerah harus memiliki ruang yang cukup untuk mengurus kepentingan masyarakatnya. Keduanya harus dipertemukan dalam pembagian kewenangan dan sumber keuangan yang adil.

Sebab ketika daerah tidak memiliki kewenangan tetapi tetap menanggung dampak, ketika daerah tidak memiliki ruang fiskal tetapi tetap dibebani pelayanan, dan ketika keputusan dibuat di pusat tetapi konsekuensinya harus ditanggung masyarakat daerah, maka persoalannya bukan lagi sekadar efisiensi birokrasi.Itulah tanda bahwa otonomi daerah sedang mengalami penyusutan substantif.

Karena itu, pemerintah dan DPR perlu berhenti melihat protes kepala daerah hanya sebagai keluhan anggaran.Di balik keluhan tersebut terdapat pertanyaan hukum tata negara yang jauh lebih fundamental:

Apakah Indonesia sedang membangun negara kesatuan yang kuat dengan daerah yang berdaya, atau sedang membangun negara yang kuat dengan daerah yang semakin kehilangan ruang untuk menentukan nasibnya sendiri?

Jawaban atas pertanyaan itu akan menentukan apakah desentralisasi Indonesia benar-benar masih hidup sebagai amanat reformasi dan konstitusi atau perlahan berubah menjadi sekadar nama yang tersisa di dalam undang-undang.