Jakarta, - Pencalonan Destry Damayanti sebagai calon tunggal Gubernur Bank Indonesia menghadirkan pertanyaan yang lebih besar daripada siapa yang akan memimpin bank sentral. Jika memperoleh persetujuan DPR, Destry berpeluang menjadi perempuan pertama yang secara permanen menduduki posisi tersebut.
Pengalamannya di pasar keuangan, Lembaga Penjamin Simpanan (LPS), dan sebagai Deputi Gubernur Senior BI sejak 2019 memberi sinyal kontinuitas. Namun justru pada momentum transisi ini pertanyaan yang lebih fundamental layak diajukan: di mana koordinasi fiskal-moneter berakhir dan fiscal dominance dimulai?
Pertanyaan itu penting karena independensi bank sentral sering dipahami terlalu hitam-putih. Seolah BI baru independen apabila selalu berbeda dengan pemerintah, sedangkan pembelian SBN atau kebijakan yang sekaligus mendukung pertumbuhan dianggap kompromi terhadap independensi. Keduanya terlalu sederhana. Independensi bukan isolasi. Koordinasi bukan subordinasi.
Esensi independensi bank sentral modern bukan kebebasan absolut dari pemerintah, melainkan kemampuan mengambil keputusan berdasarkan mandat tanpa didikte kepentingan politik dan kebutuhan fiskal jangka pendek. Pemerintah dapat memiliki preferensi terhadap pertumbuhan dan biaya pembiayaan yang rendah, tetapi bank sentral harus tetap mempunyai kebebasan menggunakan instrumen yang diperlukan untuk menjaga stabilitas.
Dengan demikian, independensi tidak berarti pemerintah menginginkan A maka BI harus memilih B. BI tetap independen ketika memilih A bersama pemerintah sepanjang A konsisten dengan mandatnya. Independensi justru diuji ketika data mengharuskan B: apakah BI masih memiliki kebebasan untuk memilihnya?
Independensi dari Siapa?
Perspektif political economy of central banking membawa persoalan ini lebih jauh. Alessandro Roselli dalam The Political Economy of Central Banking (2024) menunjukkan bahwa posisi bank sentral terus berubah mengikuti relasi negara, uang, pasar, perang, krisis, dan demokrasi.
Literatur yang lebih luas bahkan mempertanyakan anggapan bahwa independensi bank sentral selalu menghasilkan stabilitas tanpa biaya ekonomi atau distribusional. Artinya, bank sentral tidak pernah bekerja dalam ruang steril; ia berada di persimpangan pemerintah, parlemen, fiskal, pasar keuangan, sektor perbankan, dunia usaha, dan masyarakat.
Karena itu ancaman terhadap independensi bukan hanya fiscal dominance. Ada political dominance ketika kepentingan politik jangka pendek membatasi pilihan moneter. Ada pula financial dominance ketika kekhawatiran terhadap gejolak pasar atau kesehatan lembaga keuangan membuat bank sentral enggan mengambil kebijakan yang sebenarnya diperlukan.
Maka pertanyaan independensi yang lebih substantif bukan sekadar apakah BI bebas dari pemerintah, melainkan: apakah BI tetap bebas menjalankan mandatnya ketika berbagai kepentingan menekan dari arah berbeda?
Di sinilah independensi harus dibedakan dari sikap saklek. Bank sentral yang selalu berseberangan dengan pemerintah tidak otomatis independen; bisa jadi ia hanya terisolasi. Sebaliknya, bank sentral yang selalu mengakomodasi pemerintah juga berisiko kehilangan kredibilitas. Di sinilah paradoks independensi bank sentral muncul.
Semakin besar kebutuhan fiskal dan moneter untuk berkoordinasi, semakin penting pula independensi bank sentral agar koordinasi tersebut tetap kredibel dan tidak bergeser menjadi subordinasi. Independensi bukan independensi dari koordinasi, melainkan independensi dari dominasi.
Ketika Fiskal Menjadi Constraint
Fiscal dominance karena itu bukan mitos, tetapi juga tidak layak menjadi label bagi setiap koordinasi fiskal-moneter. Persoalan muncul ketika kebutuhan pembiayaan dan keberlanjutan fiskal mulai membatasi kemampuan bank sentral menjalankan kebijakan yang diperlukan untuk menjaga stabilitas. Garis batasnya dapat diringkas melalui satu pertanyaan: siapa yang menjadi constraint bagi siapa?
Dalam rezim yang sehat, fiskal memperhitungkan konsekuensi kebijakan moneter. Dalam fiscal dominance, hubungan itu mulai berbalik: kebijakan moneter semakin dibatasi konsekuensinya terhadap biaya utang dan pembiayaan fiskal.
Karena itu ukuran utamanya bukan berapa banyak SBN yang berada dalam neraca BI, melainkan apakah kebutuhan fiskal mulai mengubah reaction function kebijakan moneter. Jika inflasi dan ekspektasi inflasi meningkat serta Rupiah tertekan, tetapi bunga ditahan terutama karena kenaikannya akan memperbesar yield SBN dan beban fiskal, lampu kuning mulai menyala.
Sebaliknya, bila inflasi terkendali dan kondisi ekonomi memungkinkan pelonggaran, penurunan bunga yang sekaligus meringankan biaya pembiayaan pemerintah bukanlah subordinasi. Itu dapat merupakan kebijakan moneter yang rasional.
Jadi yang membedakan koordinasi dari dominasi bukan semata instrumennya, tetapi mandat, motif, proporsionalitas, batas, transparansi, dan kemampuan untuk keluar ketika keadaan berubah.
Pelajaran dari Empat Bank Sentral
Sejarah memberikan pembanding yang menarik. Setelah Perang Dunia II, Federal Reserve mempertahankan yield surat utang pemerintah untuk membantu Treasury membiayai utang perang. Ketegangan antara stabilitas harga dan kebutuhan fiskal akhirnya melahirkan Treasury-Federal Reserve Accord 1951, yang memisahkan pengelolaan utang pemerintah dari kebijakan moneter dan menjadi fondasi penting independensi The Fed modern.
ECB membangun pagar lebih keras melalui larangan monetary financing. Namun ketika pandemi mengancam ekonomi dan transmisi moneter, ECB melakukan pembelian obligasi berskala besar melalui Pandemic Emergency Purchase Programme.
Bank of England juga melakukan intervensi besar saat pandemi, sementara tetap mempertahankan independensi operasionalnya. BOJ bahkan selama bertahun-tahun menjadi pembeli sangat besar obligasi pemerintah Jepang sebelum kemudian bergerak menuju normalisasi.
Pelajarannya bukan bahwa semua pembelian obligasi pemerintah aman, ataupun semuanya berbahaya. Ukuran neraca bank sentral tidak dengan sendirinya menentukan independensi. Yang menentukan adalah siapa mengendalikan tujuan kebijakan dan apakah bank sentral masih dapat mengubah arah ketika mandat stabilitas mengharuskannya.
Dari Burden Sharing ke Policy Mix
Indonesia mempunyai laboratorium kebijakannya sendiri. Pandemi 2020 membawa BI dan pemerintah memasuki wilayah yang sebelumnya dianggap tidak konvensional. Melalui burden sharing, BI membeli SBN untuk mendukung pembiayaan APBN dan pemulihan ekonomi. Kebijakan luar biasa tersebut lahir dari once-in-a-generation shock ketika risiko tidak bertindak dapat jauh lebih besar daripada risiko intervensi.
Apakah itu fiscal dominance? Menjawab "ya" hanya karena BI membeli SBN terlalu simplistis. Dalam krisis sistemik, koordinasi fiskal-moneter justru dapat menjadi pilihan optimal. Tetapi legitimasi kebijakan luar biasa selalu mempunyai pasangan: exit strategy. Kebijakan darurat kehilangan sifat darurat ketika perlahan berubah menjadi normalitas.
Pertanyaan tersebut kembali relevan setelah pandemi. Pada 2025, pemerintah dan BI menyepakati pembagian beban bunga untuk program Perumahan Rakyat dan Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih. Pembelian SBN juga menjadi bagian dari pengelolaan likuiditas dan bauran kebijakan.
Pada 2026 kompleksitas itu semakin terlihat. Setelah berada pada 4,75 persen hingga April, BI menaikkan BI-Rate menjadi 5,25 persen pada Mei, 5,50 persen pada 9 Juni, kemudian 5,75 persen pada 18 Juni dan mempertahankannya pada Juli. Hingga 21 Juli 2026, pembelian SBN BI mencapai Rp188,68 triliun, termasuk Rp76,62 triliun di pasar sekunder.
Dua arah kebijakan itu tidak harus kontradiktif. Justru di sinilah logika policy mix: suku bunga dan stabilisasi nilai tukar menjaga nominal anchor, sementara makroprudensial, likuiditas, dan sistem pembayaran dapat menopang pembiayaan ekonomi.
Namun semakin dekat kebijakan bank sentral bersinggungan dengan pembiayaan program pemerintah, semakin kuat pula kebutuhan akan guardrails: tujuan eksplisit, plafon terukur, harga berbasis pasar, durasi jelas, transparansi, akuntabilitas, serta exit strategy yang kredibel. Yang harus dicegah bukan koordinasinya, melainkan koordinasi temporer yang tanpa disadari berubah menjadi ketergantungan permanen.
Kredibilitas Juga Memiliki Harga
Inilah dimensi yang sering terlewat dalam perdebatan tentang independensi. Pemerintah mungkin berkepentingan menjaga suku bunga dan yield tetap rendah agar biaya utangnya murah. Namun jika pasar melihat kebijakan moneter mulai dikendalikan kebutuhan fiskal, ekspektasi inflasi dan premi risiko dapat meningkat. Yield akhirnya justru naik.
Paradoks fiscal dominance bahkan lebih tajam: keinginan membuat pembiayaan pemerintah lebih murah melalui akomodasi moneter dapat berakhir membuatnya lebih mahal ketika kredibilitas turun dan premi risiko meningkat.
Independensi karena itu bukan kemewahan institusional. Ia merupakan modal kepercayaan. Tetapi independensi juga tidak boleh menjadi alasan bagi bank sentral untuk mengabaikan pertumbuhan, lapangan kerja, stabilitas keuangan, dan konsekuensi sosial kebijakannya.
Di sinilah political economy mengingatkan bahwa keputusan moneter tidak pernah sepenuhnya bebas dari konsekuensi distribusional. Yang dibutuhkan bukan independensi absolut, melainkan independensi yang kredibel, adaptif, dan accountable.
Ujian Gubernur Berikutnya
Karena itu Destry kelak tidak seharusnya dinilai dari seberapa sering ia berbeda dengan Presiden atau Menteri Keuangan. Ukuran yang lebih bermakna adalah apa yang dapat disebut counterfactual independence: apa yang dilakukan BI ketika kepentingan fiskal dan mandat moneter benar-benar berlawanan?
Jika inflasi melonjak, ekspektasi mulai terlepas dari sasaran dan Rupiah mengalami tekanan persisten, apakah BI tetap bersedia mengetatkan kebijakan meskipun konsekuensinya adalah yield SBN dan beban bunga pemerintah meningkat? Sebaliknya, ketika stabilitas memungkinkan, apakah BI cukup adaptif mendukung pertumbuhan tanpa merasa independensi harus dibuktikan dengan menjaga jarak dari pemerintah? Di situlah garis batasnya.
Koordinasi berakhir ketika kebutuhan fiskal mulai mengubah fungsi reaksi kebijakan moneter. Fiscal dominance dimulai ketika bank sentral tidak lagi bebas mengambil kebijakan yang diperlukan karena konsekuensinya terhadap pembiayaan pemerintah.
Indonesia tidak membutuhkan BI yang independen dalam arti kaku dan terisolasi. Indonesia membutuhkan bank sentral yang mampu berkoordinasi tanpa tersubordinasi, mendukung pertumbuhan tanpa kehilangan jangkar stabilitas, serta membantu negara dalam keadaan luar biasa tanpa menjadikan kebijakan luar biasa sebagai normalitas baru.
Maka ujian seorang Gubernur BI bukan seberapa sering ia berkata "tidak". Ujiannya adalah apakah ia selalu mempunyai kebebasan dan keberanian untuk berkata "tidak" ketika mandat mengharuskannya serta kejernihan untuk berkata "ya" ketika koordinasi memang merupakan pilihan terbaik bagi perekonomian Indonesia.
Di situlah independensi berhenti menjadi sekadar ketentuan undang-undang dan berubah menjadi kredibilitas sebuah institusi.