Analisis Hukum Disahkannya UU Reforma Agraria, Siapa yang Diuntungkan?

[INTRO]

Pengesahan UU Pengaturan Reforma Agraria menjadi undang-undang oleh DPR RI pada Selasa, 22 September 2026 yang lalu patut dicatat sebagai momentum penting dalam perjalanan hukum agraria Indonesia. Setelah puluhan tahun persoalan penguasaan, kepemilikan, konflik, redistribusi dan ketimpangan tanah berjalan dengan berbagai rezim hukum sektoral, Indonesia kini memiliki undang-undang yang secara khusus mengatur penyelenggaraan reforma agraria.

DPR dan pemerintah menyelesaikan pembahasan tingkat pertama sehari sebelum pengesahan di rapat paripurna. Regulasi tersebut memuat 14 bab dengan materi mengenai kelembagaan reforma agraria, lokasi prioritas, objek dan subjek reforma agraria, penyelesaian konflik, pemulihan hak, redistribusi tanah, pengendalian konsentrasi penguasaan tanah, pendanaan hingga ketentuan pidana.

Dari sisi politik legislasi, pengesahan ini tentu dapat dipandang sebagai langkah penting. DPR sendiri menyebut regulasi tersebut diharapkan menjadi landasan untuk mengakhiri konflik agraria struktural dan mengurangi ketimpangan penguasaan tanah.

Namun, dari perspektif hukum, pertanyaan yang jauh lebih penting justru muncul setelah palu diketukkan:Apakah undang-undang ini benar-benar akan menjadi instrumen reforma agraria, atau hanya menjadi undang-undang baru tentang administrasi dan penataan pertanahan?

Pertanyaan itu penting karena reforma agraria bukan sekadar persoalan sertifikat. Reforma agraria menyangkut struktur penguasaan tanah, ketimpangan kepemilikan, hak masyarakat adat, nasib petani, konflik antara masyarakat dengan korporasi, serta hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah.

Dengan kata lain, persoalannya bukan hanya bagaimana tanah dicatat dan disertifikasi, tetapi siapa menguasai tanah, untuk kepentingan siapa tanah digunakan, dan bagaimana negara memastikan tanah memberikan manfaat sebesar-besarnya bagi rakyat.

Reforma Agraria Bukan Sekadar Sertifikasi Tanah

Secara konstitusional, kebijakan agraria harus ditempatkan dalam kerangka Pasal 33 ayat (3) UUD 1945. Ketentuan tersebut menegaskan bahwa bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.

Kerangka tersebut kemudian dijabarkan dalam UU No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria atau UUPA.Karena itu, reforma agraria semestinya memiliki dimensi yang lebih luas daripada sekadar legalisasi aset.

Sertifikat memang penting. Kepastian hukum hak atas tanah juga sangat penting. Tetapi sertifikat tidak dengan sendirinya menyelesaikan persoalan ketimpangan struktur penguasaan tanah.

Di sinilah kritik masyarakat sipil menjadi relevan. Koalisi masyarakat sipil menilai reforma agraria seharusnya mengubah struktur penguasaan agraria yang timpang, bukan berhenti pada penataan administratif.

Sebab, apabila ukuran keberhasilan reforma agraria hanya berdasarkan jumlah sertifikat yang diterbitkan, maka kita berisiko menyamakan administrasi pertanahan dengan reforma agraria.

Padahal keduanya berbeda.Administrasi pertanahan memberikan kepastian mengenai siapa yang mempunyai hak atas tanah. Reforma agraria berbicara lebih jauh: bagaimana struktur penguasaan tanah yang timpang dikoreksi agar lebih berkeadilan.

Pertanyaan sederhananya:Apakah UU ini akan mengubah struktur penguasaan tanah, atau hanya membuat struktur yang sudah ada menjadi lebih tertib secara administratif?. Jawaban atas pertanyaan itu akan menentukan wajah reforma agraria Indonesia dalam beberapa tahun ke depan.

Lembaga Baru dan Nasib Tanah Adat

Salah satu materi penting dalam UU ini adalah penguatan kelembagaan reforma agraria.Dalam proses pembahasan, nomenklatur Badan Reforma Agraria Nasional atau BRAN kemudian diubah menjadi Lembaga Penyelenggaraan Reforma Agraria (LPRA). Lembaga ini ditempatkan di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden dengan kewenangan perencanaan, pelaksanaan, pengawasan serta penyelesaian konflik agraria.

Secara teori, pembentukan lembaga khusus dapat menjadi jawaban terhadap persoalan klasik reforma agraria: ego sektoral.Selama ini persoalan tanah beririsan dengan berbagai institusi dan sektor. Ada ATR/BPN, kehutanan, pertanian, perkebunan, pertambangan, tata ruang, pemerintah daerah, Bank Tanah dan berbagai kementerian/lembaga lainnya.

Konflik dapat terjadi justru karena masing-masing institusi mempunyai kewenangan dan perspektif sektoral sendiri.Maka lembaga baru hanya akan bermakna jika memiliki kewenangan yang jelas dan efektif.

Pertanyaan hukumnya adalah:Apakah LPRA benar-benar dapat melakukan tindakan korektif terhadap kebijakan atau keputusan sektoral yang menimbulkan konflik agraria?. Pertanyaan ini bukan tanpa dasar. Dalam pembahasan sebelumnya, bahkan muncul dorongan dari anggota Baleg agar lembaga reforma agraria memiliki kewenangan melakukan tindakan korektif, bukan hanya menjadi lembaga koordinasi.

Jika LPRA hanya menjadi koordinator, sementara keputusan substantif tetap berada di kementerian dan lembaga sektoral, maka ada risiko reforma agraria kembali menghadapi masalah lama: banyak lembaga, banyak kewenangan, tetapi konflik tidak kunjung selesai.

Persoalan lain yang sangat sensitif adalah masyarakat hukum adat dan tanah ulayat.Secara konstitusional, masyarakat hukum adat memperoleh pengakuan melalui Pasal 18B ayat (2) UUD 1945. Karena itu, pengaturan reforma agraria tidak boleh melepaskan diri dari persoalan hak tradisional masyarakat adat.

Di sinilah terdapat pertanyaan mendasar: Apakah tanah ulayat dipandang sebagai objek reforma agraria, atau terlebih dahulu dipastikan status dan hak masyarakat adat atas tanah tersebut?

Perbedaan ini bukan persoalan istilah. Bayangkan sebuah masyarakat adat telah menguasai dan mengelola suatu wilayah secara turun-temurun. Kemudian negara melakukan penataan atas wilayah tersebut dan menjadikan tanahnya sebagai objek reforma agraria.

Jika masyarakat adat kemudian diberi tanah tersebut melalui mekanisme redistribusi, muncul persoalan filosofis sekaligus yuridis:Mengapa masyarakat adat harus menjadi penerima redistribusi atas tanah yang sejak awal mereka anggap sebagai wilayah hak adatnya?.

Karena itu, pendekatan reforma agraria terhadap masyarakat adat semestinya tidak hanya berbicara mengenai distribusi, tetapi juga pengakuan, pemulihan dan restitusi hak apabila memang terdapat dasar hukum dan fakta historis yang mendukungnya.

Tanah Yang Dikuasai Rakyat dan Bank Tanah

Pertanyaan berikutnya menyangkut tanah yang selama bertahun-tahun telah dikuasai masyarakat. Di Indonesia, banyak konflik agraria lahir dari ketidaksinkronan antara penguasaan faktual dengan status hukum formal.

Masyarakat menguasai dan menggarap tanah selama puluhan tahun. Tetapi kemudian muncul klaim hak, izin, konsesi atau alas hak dari pihak lain.Dalam konteks demikian, reforma agraria harus mampu menjawab satu persoalan fundamental: Apakah negara sekadar memberikan legalisasi terhadap penguasaan tanah yang sudah berlangsung, atau benar-benar melakukan koreksi terhadap ketimpangan penguasaan tanah?

Legalitas tentu penting.Tetapi keadilan agraria tidak berhenti pada legalitas.Jika seseorang memiliki sertifikat atas sebidang tanah, persoalan administrasinya mungkin selesai. Namun jika struktur penguasaan tanah di suatu wilayah tetap sangat timpang, maka persoalan reforma agrarianya belum tentu selesai.

UU Reforma Agraria juga menyentuh persoalan pengendalian konsentrasi dan rekonsentrasi penguasaan serta kepemilikan tanah.Ini merupakan salah satu aspek penting.Namun norma tersebut akan menghadapi persoalan serius dalam implementasi.Sebab penguasaan tanah pada era korporasi modern tidak selalu mudah dilihat dari nama pemegang sertifikat.

Sebuah kelompok usaha dapat mempunyai sejumlah badan hukum berbeda. Kepemilikan dapat dilakukan secara langsung maupun melalui perusahaan terafiliasi.Karena itu, pengendalian konsentrasi tanah tidak cukup hanya melihat:"Siapa nama pemegang sertifikat?"Yang harus dilihat juga adalah:"Siapa yang secara ekonomi sesungguhnya mengendalikan tanah tersebut?"

Konsep beneficial ownership karena itu menjadi relevan untuk dipertimbangkan dalam kebijakan pelaksanaan.Jika tidak, pembatasan konsentrasi kepemilikan dapat dengan mudah kehilangan efektivitas karena penguasaan tanah secara formal dan penguasaan secara ekonomi bisa berbeda.

Persoalan lain yang tidak kalah penting adalah posisi Bank Tanah. Secara konseptual, Bank Tanah dapat menjadi instrumen strategis negara untuk menyediakan tanah bagi kepentingan reforma agraria.

Tetapi pada saat yang sama, tanah juga diperlukan untuk pembangunan, investasi dan berbagai kepentingan strategis negara.Maka akan muncul persoalan ketika kepentingan tersebut bertemu.Misalnya, terdapat tanah yang secara potensial dapat digunakan untuk redistribusi kepada masyarakat, tetapi pada saat yang sama terdapat kepentingan pembangunan atau investasi terhadap tanah tersebut.

Mana yang harus didahulukan?. Pertanyaan ini tidak boleh dibiarkan hanya dijawab melalui kebijakan administratif.Harus ada norma yang jelas mengenai prioritas, mekanisme penyelesaian konflik dan perlindungan terhadap hak masyarakat.Kalau tidak, reforma agraria berpotensi berhadapan dengan rezim pembangunan dan investasi.

PR Baru Pasca Pengesahan

Masuknya ketentuan pidana dalam UU Reforma Agraria juga perlu mendapat perhatian.Hukum pidana memang dapat digunakan untuk memberikan perlindungan terhadap pelaksanaan reforma agraria. Tetapi kriminalisasi harus ditempatkan secara hati-hati, terutama ketika objek tanah masih berada dalam sengketa. Koalisi masyarakat sipil bahkan menyoroti ketentuan pidana terhadap subjek reforma agraria yang dengan sengaja mengalihkan tanah tertentu.Masalahnya sederhana:Bagaimana jika status hak atas tanah masih disengketakan?

Jangan sampai konflik yang pada dasarnya merupakan persoalan perdata atau administrasi pertanahan berubah menjadi perkara pidana sebelum status haknya benar-benar jelas.Hukum pidana seharusnya menjadi ultimum remedium, bukan instrumen pertama untuk menyelesaikan setiap konflik agraria.

Pada akhirnya, tantangan terbesar UU Reforma Agraria bukan lagi pada bagaimana UU tersebut disahkan.Tantangannya justru dimulai sekarang.Indonesia mempunyai banyak rezim hukum yang berkaitan dengan tanah: kehutanan, perkebunan, pertambangan, pertanian, tata ruang, pesisir, transmigrasi, aset negara, investasi dan Bank Tanah.

Semua mempunyai aturan, kewenangan dan kepentingan masing-masing.Jika UU Reforma Agraria tidak mampu menjadi instrumen harmonisasi, maka konflik yang selama ini terjadi dapat terus berulang.Karena itu, keberhasilan UU ini tidak boleh diukur dari seberapa cepat peraturan pemerintah dan peraturan presiden diterbitkan.

Keberhasilannya harus diukur dari sesuatu yang jauh lebih konkret: Apakah konflik agraria berkurang?, Apakah masyarakat memperoleh kepastian hak?, Apakah masyarakat adat memperoleh pengakuan dan perlindungan?, Apakah konsentrasi penguasaan tanah dapat dikendalikan?,Apakah petani dan masyarakat kecil memperoleh akses tanah yang lebih adil?. Dan yang paling penting:Apakah reforma agraria benar-benar mengubah struktur ketimpangan penguasaan tanah di Indonesia?

Alhasil, pengesahan UU Reforma Agraria tentu merupakan sebuah babak baru. Tetapi jangan sampai kita terjebak pada simbol bahwa dengan lahirnya sebuah UU maka persoalan agraria otomatis selesai.Justru sebaliknya.Palu sidang hanya menutup proses legislasi dan membuka pekerjaan yang jauh lebih berat: implementasi.

Di situlah akan terlihat apakah UU Reforma Agraria benar-benar menjadi instrumen keadilan sosial atau sekadar menambah satu lapis regulasi dalam sistem hukum pertanahan yang sudah kompleks.

Pada akhirnya, reforma agraria bukan sekadar soal tanah.Ia adalah soal keadilan, kepastian hukum, kesejahteraan rakyat dan keberanian negara mengoreksi ketimpangan penguasaan sumber daya.Karena itu, pertanyaan terbesar setelah pengesahan UU ini bukan lagi:"Apakah UU Reforma Agraria sudah disahkan?". Jawabannya jelas: sudah.Pertanyaan yang jauh lebih penting adalah: "Setelah UU ini berlaku, siapa yang benar-benar akan mendapatkan keadilan agraria?"Dan jawaban atas pertanyaan ini  tidak akan ditentukan di ruang sidang paripurna.

Jawabannya akan ditentukan oleh bagaimana pemerintah menjalankan UU, bagaimana lembaga reforma agraria menggunakan kewenangannya, bagaimana aparat menyelesaikan konflik, bagaimana pengadilan menguji sengketa, dan yang paling penting apakah rakyat yang selama ini berada di garis depan konflik agraria benar-benar merasakan perubahan.