[INTRO]
Reshuffle Kabinet Merah Putih pada 1 Oktober 2026, disusul pengangkatan 26 anggota Dewan Pertimbangan Presiden sehari kemudian, membuka ruang untuk membaca sesuatu yang lebih mendasar daripada pergantian nama di dalam pemerintahan. Presiden Prabowo Subianto terus menata sekaligus memperluas struktur formal di sekitar Presiden. Pertanyaan yang relevan kemudian bukan hanya siapa yang mendapat jabatan, tetapi apakah perluasan struktur itu juga memperluas jumlah orang yang benar-benar terlibat dalam pengambilan keputusan strategis.
Di sinilah terdapat kemiripan kuat antara cara Prabowo mengelola pemerintahan dan cara ia selama bertahun-tahun mengelola Partai Gerindra. Struktur dibuat luas untuk mengakomodasi banyak orang, tetapi pusat pengambilan keputusan tetap sangat sempit. Jika pola organisasi partai tersebut direplikasi dalam pemerintahan, persoalannya tidak lagi hanya menyangkut gaya kepemimpinan. Ia menyentuh efektivitas organisasi negara dan, pada akhirnya, biaya yang harus ditanggung publik.Gerindra sejak lama mempunyai struktur kepengurusan besar dan berlapis. Namun struktur formal tidak pernah identik dengan struktur pengambilan keputusan. Secara resmi, Prabowo saat ini menjabat Ketua Umum sekaligus Ketua Dewan Pembina, Sufmi Dasco Ahmad menjadi Ketua Harian, dan Sugiono menjadi Sekretaris Jenderal setelah menggantikan Ahmad Muzani yang memegang jabatan tersebut selama sekitar 17 tahun.Dalam pengalaman dan pembacaan terhadap dinamika internal Gerindra, lingkaran keputusan itu jauh lebih kecil daripada keseluruhan struktur partai. Komposisinya berubah dari waktu ke waktu. Pada fase sebelumnya, Widjono Hardjanto dan Edhy Prabowo pernah berada dekat dengan pusat keputusan; Ahmad Muzani kemudian memainkan peran sangat penting selama periode panjangnya sebagai Sekjen.Dalam perkembangan berikutnya, Dasco tumbuh menjadi figur dengan jangkauan politik dan operasional yang sangat besar, sementara Sugiono memperoleh posisi penting karena hubungan kepercayaan yang panjang dengan Prabowo. Bagian ini perlu dibaca sebagai pemetaan struktur kekuasaan informal, bukan sebagai bagan resmi organisasi.
Justru di situlah pokok persoalannya. Organigram tidak selalu sama dengan struktur kekuasaan aktual. Banyak orang dapat mempunyai posisi formal, tetapi hanya sebagian kecil yang memiliki akses, kepercayaan, informasi, serta pengaruh yang memungkinkan mereka ikut menentukan keputusan strategis.Robert Michels dalam Political Parties (1911) menjelaskan kecenderungan organisasi besar menuju konsentrasi kekuasaan melalui konsep iron law of oligarchy. Semakin besar organisasi, semakin sulit seluruh anggotanya berpartisipasi langsung dalam pengambilan keputusan sehingga kewenangan cenderung terkonsentrasi pada kelompok yang lebih kecil. Angelo Panebianco dalam Political Parties: Organization and Power (1988) juga menunjukkan bahwa distribusi kekuasaan riil dalam partai dapat berbeda dari struktur formal organisasinya.Karena itu, besarnya organisasi tidak otomatis menunjukkan luasnya distribusi kekuasaan. Sebuah organisasi justru dapat memperbesar struktur untuk memperluas akomodasi sambil mempertahankan pengambilan keputusan pada pusat yang sempit. Dalam model seperti ini, jabatan memperluas keanggotaan dalam sistem, sementara akses menentukan kekuasaan di dalam sistem.Pola itulah yang relevan untuk diuji pada pemerintahan Prabowo. Sejak pembentukan Kabinet Merah Putih pada Oktober 2024, strukturnya memang sudah sangat besar. Presiden mengumumkan 48 menteri ditambah Jaksa Agung, Kepala BIN, Kepala Staf Kepresidenan, Kepala Kantor Komunikasi Presiden, dan Sekretaris Kabinet—53 nama pada lapisan tersebut. Presiden kemudian mengumumkan 56 wakil menteri dan pejabat terkait, termasuk dua Wakil Menteri Koordinator. Dengan demikian, sejak pembentukan awal saja terdapat 109 nama pada lapisan menteri, pejabat tinggi yang diumumkan bersama kabinet, serta para wakilnya.Struktur tersebut kemudian terus berubah dan berkembang. Pemerintahan juga memiliki berbagai kepala dan wakil kepala badan, penasihat dan utusan khusus, serta struktur kelembagaan lain di sekitar Presiden. Pada 2 Oktober 2026, lingkaran formal itu kembali diperluas melalui pengangkatan 26 anggota Wantimpres. Pada hari yang sama Presiden juga melantik Kepala dan Wakil Kepala Badan Komunikasi Pemerintah.Secara historis, skala semacam ini mengingatkan pada kabinet-kabinet besar masa Soekarno. Data resmi Sekretariat Kabinet mencatat Kabinet Dwikora I beranggotakan 110 orang, sedangkan Kabinet Dwikora II mencapai 132 orang. Perbandingan tersebut tentu tidak boleh dilakukan secara mekanis karena nomenklatur dan kategori jabatan pada kedua periode berbeda. Tetapi dari perspektif besarnya lapisan elite yang ditempatkan dalam struktur pemerintahan, perbandingan itu tetap relevan.Namun jumlah jabatan bukan persoalan utama tulisan ini. Pertanyaan sebenarnya adalah apakah perluasan struktur pemerintahan juga menghasilkan perluasan dalam proses pengambilan keputusan.Di sinilah pengalaman Gerindra menjadi penting sebagai pembanding. Jika pola organisasi Prabowo konsisten, membesarnya struktur tidak harus berarti semakin banyak orang ikut menentukan arah. Struktur dapat diperluas sebagai ruang akomodasi, sementara pusat keputusan tetap bertumpu pada lingkaran kecil yang memperoleh kepercayaan langsung dari pemimpin.Reshuffle terakhir memberi ilustrasi yang berguna mengenai perbedaan antara jabatan dan bobot kekuasaan. Pratikno tidak lagi menjadi Menko PMK, sementara posisi tersebut diberikan kepada Sugiono. Sehari kemudian, Pratikno diangkat menjadi Ketua Wantimpres. Fakta itu menunjukkan bahwa kehilangan posisi eksekutif operasional tidak berarti seseorang harus dikeluarkan sama sekali dari orbit formal Presiden.Listyo Sigit Prabowo memperlihatkan pola yang lebih jelas lagi. Pada 1 Oktober 2026, Suyudi Ario Seto dilantik menjadi Kapolri menggantikannya, sedangkan Listyo dilantik menjadi Kepala Staf Kepresidenan. Sebagai Kapolri, Listyo memegang institusi dengan rantai komando nasional serta fungsi penegakan hukum dan keamanan; sebagai Kepala Staf Kepresidenan, jenis sumber daya institusional yang dimilikinya berubah secara fundamental.Pratikno dan Listyo karena itu memperlihatkan pola yang layak dicermati. Prabowo tidak harus membiarkan seorang pejabat yang kehilangan posisi strategis kehilangan seluruh tempat dalam struktur kekuasaan. Sumber daya kekuasaan dapat dialihkan atau dikurangi, sementara status, akses, dan “muka” politik tetap dapat dipertahankan melalui jabatan lain. Ini adalah interpretasi politik atas pola penempatan tersebut, bukan alasan resmi yang dinyatakan Presiden.Pola itu mempertegas perbedaan antara memberi tempat dan memberi kekuasaan. Seorang elite dapat tetap memperoleh posisi dan akses tanpa memiliki sumber daya kekuasaan yang sama seperti sebelumnya. Sebaliknya, figur yang berada dekat dengan pusat keputusan dapat mempunyai pengaruh lebih besar daripada banyak pejabat lain yang secara formal mempunyai jabatan tinggi.Herbert Simon dalam Administrative Behavior (1947) mengingatkan bahwa struktur formal tidak selalu menjelaskan bagaimana keputusan sebenarnya dibuat. Organigram menunjukkan siapa menjabat apa, tetapi tidak menunjukkan siapa yang didengar pemimpin, siapa yang mempunyai akses langsung, siapa yang menguasai informasi, atau siapa yang berada dalam percakapan sebelum keputusan penting ditetapkan.Karena itu, pemerintahan Prabowo dapat dianalisis melalui dua lingkaran. Lingkaran akomodasi semakin luas, sementara lingkaran keputusan dapat tetap jauh lebih sempit. Menteri, wakil menteri, kepala dan wakil kepala badan, penasihat, utusan khusus, anggota Wantimpres, serta pejabat yang tetap diberi posisi setelah meninggalkan jabatan strategis memperbesar lingkaran pertama. Besarnya lingkaran tersebut tidak dengan sendirinya membuktikan bahwa lingkaran kedua ikut membesar.Di sinilah kemiripan antara Gerindra dan pemerintahan menjadi paling kuat. Di partai, struktur yang besar memungkinkan banyak kader dan elite memperoleh tempat tanpa harus membagi kewenangan pengambilan keputusan secara merata. Dalam pemerintahan, struktur yang luas juga dapat memasukkan lebih banyak elite ke orbit kekuasaan tanpa menjadikan semuanya bagian dari pusat keputusan.Philip Selznick dalam TVA and the Grass Roots (1949) menjelaskan mekanisme semacam ini melalui konsep co-optation. Organisasi dapat menyerap aktor ke dalam struktur untuk menjaga dukungan, stabilitas, atau hubungan dengan berbagai kelompok. Integrasi tidak selalu berarti pembagian kekuasaan yang setara; posisi, status, pengakuan, dan akses mempunyai fungsi politik tersendiri.Formula organisasinya dapat diringkas sebagai broad inclusion, narrow decision-making: struktur diperluas, tetapi pusat keputusan tetap terbatas.Namun ada satu perbedaan mendasar ketika pola organisasi partai diterapkan kepada negara. Gerindra dapat memperbesar kepengurusannya tanpa konsekuensi bahwa setiap jabatan otomatis dibiayai APBN. Menambah wakil ketua, koordinator, bidang, ataupun pengurus pada dasarnya merupakan persoalan internal organisasi partai.Pemerintahan bekerja dengan logika berbeda. Menteri, wakil menteri, pimpinan badan, sekretariat, staf, fasilitas kantor, kendaraan, perjalanan dinas, dan organisasi baru mempunyai konsekuensi anggaran. Besarnya biaya tersebut harus dihitung secara terpisah sebelum menarik kesimpulan kuantitatif, tetapi secara prinsip setiap perluasan organisasi pemerintahan memiliki fiscal footprint yang ditanggung oleh keuangan negara.Karena itu, kritik terhadap pemerintahan gemuk tidak cukup berhenti pada jumlah jabatan. Ukuran yang lebih relevan adalah apakah tambahan struktur menghasilkan tambahan kapasitas pemerintahan, koordinasi, kualitas keputusan, serta pelayanan publik yang sepadan dengan biaya yang dikeluarkan.Di titik inilah kemiripan antara cara Prabowo mengelola Gerindra dan pemerintahannya memperoleh konsekuensi publik. Jika struktur yang sangat luas terutama berfungsi memperbesar ruang akomodasi, sedangkan keputusan strategis tetap dibuat oleh lingkaran yang jauh lebih kecil, maka pertanyaan mengenai manfaat publik dari biaya organisasi tersebut menjadi tidak terhindarkan.Pertanyaan itu semakin relevan ketika efisiensi anggaran menjadi agenda pemerintah. Prinsip efisiensi semestinya tidak hanya berlaku bagi program kementerian, lembaga, dan pemerintah daerah. Desain organisasi pada tingkat tertinggi pemerintahan juga layak diuji berdasarkan kebutuhan, efektivitas, dan biaya.Di sinilah paradoksnya menjadi paling tajam. Jika keputusan strategis pada akhirnya tetap dibuat oleh segelintir orang, untuk apa negara merekrut begitu banyak pejabat dan memperbesar struktur kekuasaan? Jika perluasan organisasi tidak menghasilkan peningkatan kualitas keputusan, koordinasi, atau pelayanan publik yang sepadan, maka pemerintah harus menjelaskan pembenaran fungsional atas kegemukan tersebut.Secara politik, struktur yang besar memang dapat berguna untuk mengakomodasi elite, mendistribusikan status, mempertahankan akses, serta memasukkan lebih banyak kelompok ke orbit pemerintahan. Tetapi jika fungsi akomodasi menjadi alasan dominan pembesaran struktur, persoalannya berubah secara mendasar. Negara bukan partai, dan uang publik memerlukan pembenaran publik.Karena itu, pertanyaan akhirnya bukan sekadar apakah pemerintahan Prabowo terlalu besar. Pertanyaan yang lebih penting adalah apakah struktur sebesar itu benar-benar diperlukan untuk menjalankan negara, atau lebih banyak diperlukan untuk menampung semakin banyak elite di sekitar kekuasaan.Di Gerindra, struktur gemuk merupakan pilihan internal sebuah partai. Ketika pola serupa diterapkan dalam pemerintahan, kegemukan struktur menjadi pilihan organisasi negara yang biayanya ditanggung publik. Maka semakin sempit lingkaran pembuat keputusan, semakin besar pula kewajiban pemerintah menjelaskan satu hal sederhana: apa manfaat publik dari seluruh jabatan dan struktur tambahan tersebut?