[INTRO]
Beberapa waktu lalu, Kepala Kepolisian Indonesia (Kapolri), Jenderal Listyo Sigit Prabowo secara resmi meneken Peraturan Polri Nomor 10 Tahun 2025 tentang Anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia yang Melaksanakan Tugas di Luar Struktur Organisasi Kepolisian Negara Republik Indonesia. Beleid ini mengatur polisi aktif dapat menduduki jabatan di 17 kementerian/lembaga sipil di luar institusi Polri (law-justice.co 12/12/2025).
Peraturan Kepala Kepolisian Negara Republik Indonesia (Perkap) Nomor 10 Tahun 2025 sebagai produk regulasi internal Kepolisian memiliki implikasi hukum dan kelembagaan yang luas, baik terhadap tata kelola kewenangan Polri maupun terhadap relasi Polri dengan warga negara. Sebagai bagian dari peraturan pelaksana, Perkap Kapolri harus diletakkan dalam kerangka hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 beserta perubahannya, sehingga tidak boleh bertentangan dengan undang-undang, apalagi dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Di sisi lain, dinamika ketatanegaraan pascareformasi telah melahirkan berbagai putusan Mahkamah Konstitusi (MK) yang bersifat final dan mengikat, yang secara substansial membentuk tafsir konstitusional atas kewenangan lembaga negara, termasuk Polri. Putusan-putusan tersebut menjadi rujukan penting dalam menilai apakah suatu kebijakan atau peraturan telah sejalan dengan prinsip pembatasan kekuasaan, due process of law, serta perlindungan hak konstitusional warga negara.
Lebih jauh, agenda Reformasi Polri yang digulirkan sejak 1998 menuntut perubahan paradigma kepolisian dari instrumen kekuasaan menjadi aparat penegak hukum yang profesional, demokratis, dan berorientasi pada pelayanan publik. Reformasi ini meniscayakan adanya regulasi internal yang transparan, akuntabel, dan tidak membuka ruang bagi penyalahgunaan kewenangan (abuse of power). Oleh karena itu, setiap Perkap Kapolri patut diuji secara kritis tidak hanya dari aspek legal-formal, tetapi juga dari perspektif reformasi kelembagaan dan prinsip negara demokratis.
Berdasarkan latar belakang tersebut, analisis hukum terhadap Perkap Nomor 10 Tahun 2025 menjadi penting untuk dilakukan. Analisis ini bertujuan untuk menilai kesesuaian substansi Perkap dengan konstitusi, konsistensinya terhadap putusan MK, serta relevansinya dengan semangat dan tujuan Reformasi Polri. Dengan demikian, kajian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi akademik dan normatif dalam memperkuat penegakan hukum yang berkeadilan serta menjaga marwah konstitusi dalam praktik ketatanegaraan Indonesia.
- Kedudukan Perkap dalam Hierarki Peraturan Perundang-undangan
Dalam perspektif hukum tata negara, Perkap merupakan bagian dari peraturan kebijakan (beleidsregel) atau peraturan perundang-undangan yang kedudukannya berada di bawah undang-undang. Hal ini sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022, yang mengakui keberadaan peraturan yang ditetapkan oleh lembaga atau pejabat negara sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
Dengan kedudukan tersebut, Perkap bersifat delegatif dan administratif, sehingga fungsinya terbatas pada pengaturan teknis pelaksanaan tugas dan kewenangan Kepolisian Negara Republik Indonesia.
Sebagai peraturan yang berada dalam hierarki di bawah undang-undang, Perkap secara konstitusional tidak boleh bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebagai sumber hukum tertinggi. Selain itu, Perkap juga wajib tunduk dan selaras dengan putusan MK yang bersifat final dan mengikat (final and binding), karena putusan tersebut memiliki kekuatan hukum yang sama dengan norma konstitusi dalam hal penafsiran dan pengujian undang-undang terhadap UUD 1945.
Di samping itu, Perkap tidak boleh menyimpangi, mengurangi, atau menambah substansi yang telah diatur secara limitatif dalam undang-undang, mengingat undang-undang merupakan dasar legitimasi utama bagi setiap tindakan dan kebijakan administratif negara.
Oleh karena itu, secara yuridis Perkap tidak memiliki kewenangan untuk membentuk norma hukum baru yang bersifat mengatur secara mandiri di luar atau melampaui mandat undang-undang. Perkap juga tidak dapat digunakan sebagai instrumen untuk mengubah, menafsirkan ulang secara menyimpang, apalagi mengoreksi amar putusan MK.
Apabila substansi Perkap mengandung pengaturan yang bertentangan dengan konstitusi, undang-undang, atau putusan MK , maka secara hukum peraturan tersebut berpotensi cacat yuridis dan dapat dipersoalkan baik melalui mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan maupun melalui pengawasan politik dan administratif dalam kerangka negara hukum demokratis.
- Pertentangan dengan Putusan MK
Putusan MK Nomor 114/PUU-XXIII/2025 secara tegas menegaskan bahwa anggota Polri aktif hanya dapat menduduki jabatan sipil tertentu apabila terdapat korelasi fungsional yang langsung dan esensial dengan tugas kepolisian, serta sepanjang tidak melanggar prinsip supremasi sipil. Putusan MK tersebut bersifat final, mengikat, dan berlaku bagi semua pihak (erga omnes), sehingga tidak membuka ruang bagi tafsir sepihak maupun penyimpangan oleh lembaga atau pejabat mana pun.
Dalam perspektif teori hukum konstitusi, setiap tindakan pejabat publik yang secara sengaja menghindari, mengakali, atau bahkan mengubah substansi amar putusan MK dapat dikualifikasikan sebagai bentuk constitutional disobedience atau pembangkangan terhadap konstitusi. Ketika Perkap Nomor 10 Tahun 2025 justru memperluas daftar jabatan sipil yang dapat diduduki anggota Polri aktif hingga mencakup 17 posisi strategis sektoral, seperti di bidang energi, agraria, dan kehutanan, kebijakan tersebut berpotensi melampaui batas penafsiran yang telah digariskan secara tegas oleh MK.
Secara substantif, langkah ini tidak hanya mengaburkan batas antara fungsi kepolisian dan jabatan sipil, tetapi juga berisiko menghidupkan kembali praktik dwifungsi dalam bentuk baru. Oleh karena itu, secara hukum, Perkap tersebut tidak dapat dijadikan dasar legitimasi bagi norma yang telah secara jelas dan tegas dibatasi oleh putusan MK
- Pertentangan dengan UU No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia secara eksplisit menegaskan batas yang tegas antara fungsi kepolisian dan jabatan sipil. Hal ini tercermin dalam Pasal 28 ayat (3) yang menyatakan bahwa anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia hanya dapat menduduki jabatan di luar lingkungan kepolisian setelah mengundurkan diri atau pensiun dari dinas kepolisian.
Ketentuan tersebut bukan sekadar norma administratif, melainkan merupakan prinsip fundamental yang lahir dari koreksi historis atas praktik dwifungsi ABRI pada masa lalu, yang terbukti menimbulkan dominasi aparat bersenjata dalam ranah sipil dan melemahkan demokrasi.
Dengan demikian, setiap kebijakan yang membuka ruang bagi anggota Polri aktif untuk menduduki jabatan sipil strategis pada hakikatnya berpotensi menegasikan secara langsung norma undang-undang tersebut. Peraturan Kapolri yang memberikan legitimasi bagi penempatan Polri aktif di jabatan sipil tidak hanya mengaburkan pemisahan fungsi yang telah ditegaskan oleh undang-undang, tetapi juga bertentangan dengan asas lex superior derogat legi inferiori, yakni prinsip bahwa peraturan yang lebih rendah tidak boleh menyimpangi atau meniadakan ketentuan yang lebih tinggi.
Dalam perspektif teori hukum administrasi negara, kondisi demikian menimbulkan cacat yuridis yang serius, karena peraturan pelaksana yang bertentangan dengan undang-undang kehilangan dasar keabsahannya dan secara hukum dapat dinyatakan batal demi hukum atau null and void.
- Pertentangan dengan UU ASN No. 20 Tahun 2023
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara secara tegas menegakkan prinsip sistem merit, profesionalitas, netralitas birokrasi, serta jaminan bahwa aparatur sipil negara bebas dari intervensi kekuasaan non-sipil. Prinsip-prinsip tersebut dirancang untuk memastikan bahwa birokrasi sipil dikelola berdasarkan kompetensi, kualifikasi, dan kinerja, bukan berdasarkan relasi kekuasaan, struktur komando, atau kepentingan institusional tertentu.
Dalam kerangka negara demokratis, birokrasi sipil ditempatkan sebagai instrumen pelayanan publik yang netral, akuntabel, dan tunduk sepenuhnya pada mekanisme hukum dan administrasi sipil.
Dalam konteks tersebut, penempatan anggota Polri yang masih berstatus aktif ke dalam jabatan struktural aparatur sipil negara menimbulkan persoalan yuridis dan administratif yang serius. Praktik semacam ini berpotensi merusak sistem karier ASN yang dibangun melalui mekanisme meritokrasi, karena membuka ruang perlakuan istimewa yang tidak didasarkan pada jenjang, kompetensi, dan prosedur kepegawaian sipil.
Selain itu, keberadaan personel Polri aktif dalam struktur birokrasi sipil juga berpotensi menimbulkan konflik kepentingan, mengingat anggota Polri tetap terikat pada hierarki komando, disiplin, dan loyalitas institusional yang berbeda secara fundamental dengan prinsip netralitas ASN.
Lebih jauh, penempatan tersebut berisiko menggeser orientasi birokrasi dari fungsi pelayanan publik menuju pendekatan keamanan, suatu fenomena yang dalam kajian administrasi publik dikenal sebagai securitization of governance. Dalam kondisi ini, persoalan-persoalan administratif dan pelayanan masyarakat cenderung dipandang melalui kacamata stabilitas dan pengendalian keamanan, bukan melalui prinsip efektivitas pelayanan, partisipasi publik, dan perlindungan hak warga negara. Pergeseran paradigma ini bertentangan dengan desain birokrasi sipil modern yang menempatkan warga negara sebagai subjek pelayanan, bukan objek pengamanan.
Dalam doktrin administrasi publik kontemporer, situasi tersebut dikualifikasikan sebagai distorsi fungsi birokrasi sipil oleh struktur komando non-sipil. Distorsi ini tidak hanya mencederai prinsip-prinsip yang diamanatkan oleh Undang-Undang ASN, tetapi juga berimplikasi luas terhadap tata kelola pemerintahan yang baik. Oleh karena itu, implikasi hukumnya tidak semata-mata bersifat inkonstitusional, melainkan juga dapat dikategorikan sebagai bentuk maladministrasi sistemik yang berpotensi melemahkan profesionalisme birokrasi, menurunkan kualitas pelayanan publik, serta merusak fondasi negara hukum dan demokrasi.
- Aspek Supremasi Sipil dan Reformasi Polri
Reformasi 1998 merupakan tonggak fundamental dalam penataan ulang relasi antara negara, aparat keamanan, dan kekuasaan sipil. Reformasi tersebut secara prinsipil menegakkan supremasi sipil sebagai pilar utama negara demokratis, menegaskan pemisahan yang tegas antara TNI dan Polri dari jabatan politik maupun birokrasi sipil, serta menempatkan Polri sebagai alat negara yang bekerja dalam kerangka hukum dan pelayanan publik, bukan sebagai alat kekuasaan atau kepentingan politik tertentu.
Prinsip-prinsip ini dirancang untuk memastikan bahwa kekuatan bersenjata dan aparat penegak hukum tunduk pada kontrol sipil, akuntabilitas publik, dan mekanisme checks and balances dalam sistem ketatanegaraan.
Dalam konteks tersebut, Peraturan Kapolri Nomor 10 Tahun 2025, apabila ditafsirkan secara permisif dan diperluas dalam praktik, berpotensi mengaburkan kembali batas yang telah dibangun dengan susah payah sejak reformasi. Kebijakan yang membuka ruang bagi anggota Polri aktif untuk menduduki jabatan sipil strategis dapat memunculkan kembali pola dwifungsi dalam bentuk institusional baru, meskipun tidak lagi menggunakan nomenklatur lama.
Secara doktrinal, kondisi ini bertentangan dengan semangat reformasi dan prinsip demokrasi konstitusional, karena menggeser kembali aparat keamanan ke dalam ranah pengambilan keputusan sipil dan birokratis.
Dalam perspektif constitutional democracy, fenomena tersebut dapat dikategorikan sebagai constitutional backsliding, yaitu kemunduran demokrasi yang terjadi secara bertahap melalui penggunaan instrumen hukum formal yang tampak sah secara prosedural, tetapi secara substantif melemahkan nilai-nilai dasar konstitusi. Alih-alih terjadi melalui tindakan otoriter yang terbuka, kemunduran ini berlangsung perlahan melalui regulasi dan kebijakan yang mengikis supremasi sipil, mempersempit ruang akuntabilitas, dan menggerus capaian reformasi yang telah menjadi fondasi kehidupan bernegara pasca-1998.
- Implikasi Hukum dan Konstitusional
Apabila Perkap Nomor 10 Tahun 2025 tetap diberlakukan tanpa adanya koreksi yang memadai, maka implikasi hukum dan konstitusional yang ditimbulkannya akan sangat serius dan bersifat jangka panjang. Pertama, keberlakuan peraturan tersebut berpotensi membuka preseden berbahaya berupa pembangkangan terhadap putusan Mahkamah Konstitusi. Ketika sebuah putusan MK yang bersifat final dan mengikat dapat “diakali” melalui regulasi di bawah undang-undang, maka wibawa MK sebagai penjaga konstitusi akan tergerus, dan kepastian hukum dalam sistem ketatanegaraan menjadi rapuh.
Kedua, Perkap tersebut berisiko melemahkan hierarki peraturan perundang-undangan. Prinsip dasar bahwa peraturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi akan kehilangan makna jika Perkap dibiarkan mengatur substansi yang telah dibatasi secara tegas oleh undang-undang dan putusan MK. Dalam jangka panjang, kondisi ini dapat mendorong lahirnya praktik legislasi dan regulasi yang sewenang-wenang, di mana setiap institusi merasa berhak menafsirkan hukum menurut kepentingannya sendiri.
Ketiga, penerapan Perkap 10/2025 tanpa pembatasan yang ketat berpotensi mengaburkan batas antara ranah sipil dan kepolisian. Batas yang selama ini dijaga sebagai bagian dari reformasi sektor keamanan dapat kembali terkikis, sehingga fungsi kepolisian tidak lagi berdiri secara profesional dan terpisah dari pengelolaan birokrasi sipil. Pengaburan ini bukan hanya persoalan struktural, tetapi juga menyangkut orientasi kekuasaan dan relasi antara aparat penegak hukum dengan warga negara.
Keempat, implikasi lanjutan dari kondisi tersebut adalah ancaman terhadap netralitas birokrasi serta mekanisme checks and balances dalam sistem pemerintahan. Penempatan anggota Polri aktif dalam jabatan sipil strategis berpotensi menimbulkan konflik kepentingan, mengganggu independensi ASN, dan menciptakan relasi kekuasaan yang timpang antar lembaga negara. Dalam situasi seperti ini, fungsi pengawasan dan keseimbangan kekuasaan dapat melemah, karena birokrasi sipil tidak lagi sepenuhnya bebas dari pengaruh struktur komando kepolisian.
Secara teoritik dan konstitusional, seluruh implikasi tersebut menunjukkan bahwa persoalan Perkap 10 Tahun 2025 tidak dapat dipandang semata-mata sebagai masalah kebijakan administratif. Ia merupakan masalah konstitusional yang serius, karena menyentuh langsung prinsip supremasi konstitusi, kepastian hukum, supremasi sipil, dan fondasi demokrasi konstitusional yang dibangun pascareformasi.
- Kesimpulan Hukum
Berdasarkan keseluruhan analisis hukum dan konstitusional tersebut, dapat disimpulkan bahwa Perkap Nomor 10 Tahun 2025 secara yuridis mengandung persoalan serius yang menyentuh inti tata negara dan prinsip demokrasi konstitusional. Peraturan ini berpotensi bertentangan dengan Putusan MK Nomor 114/PUU-XXIII/2025 yang bersifat final dan mengikat, karena memperluas ruang penafsiran atas jabatan sipil bagi anggota Polri aktif melampaui batas yang telah ditentukan oleh MK.
Selain itu, substansi Perkap tersebut juga berpotensi tidak sejalan dengan Pasal 28 ayat (3) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia, yang secara tegas mensyaratkan pengunduran diri atau pensiun bagi anggota Polri sebelum menduduki jabatan di luar lingkungan kepolisian.
Lebih jauh, pengaturan dalam Perkap 10 Tahun 2025 juga berpotensi bertentangan dengan prinsip-prinsip yang diatur dalam Undang-Undang Aparatur Sipil Negara, khususnya terkait asas merit, profesionalitas, dan netralitas birokrasi. Penempatan anggota Polri aktif dalam jabatan sipil strategis dapat mengganggu sistem karier ASN serta menciptakan konflik kepentingan yang merusak independensi birokrasi sipil.
Dalam kerangka yang lebih luas, kebijakan ini juga berpotensi melanggar asas supremasi sipil dan menggerus capaian reformasi Polri, karena membuka kembali ruang bagi keterlibatan aparat kepolisian dalam ranah kekuasaan sipil yang seharusnya dijaga secara ketat pascareformasi.
Dengan demikian, secara keseluruhan Perkap Kapolri Nomor 10 Tahun 2025 dapat dinilai memiliki cacat konstitusional dan administratif yang signifikan, baik dari sisi hierarki peraturan perundang-undangan maupun dari sisi substansi norma yang diatur. Oleh karena itu, dalam perspektif hukum tata negara, peraturan ini layak untuk dikoreksi melalui mekanisme konstitusional yang tersedia, baik dengan pencabutan oleh Presiden sebagai atasan langsung Kapolri dalam rangka menegakkan prinsip supremasi konstitusi dan tertib hukum, maupun melalui pengujian secara yudisial (judicial review) di Mahkamah Agung terhadap peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang.